第三章 一个现实可行的能力治国社会


前言:

近代西方有两派不同的政治理论:一派是以洛克、孟德斯鸠为代表的,分权制衡派,即强调权力的分立和制衡;另一派是卢梭的,这一派十分强调“公意”(即人民的集体意志),认为公意是不可分割的、不可代表的,是至高无上的,所以反对分权制衡。

现代西方,英美等国的政治属于洛克、孟德斯鸠这一派,他们都有权力的分立和制衡体系(不一定是“三权分立”),所以有效的防止了独裁专制;而雅各宾派、法西斯主义、共产主义的政治则是卢梭的后果,他们最强调的是公意,把自己当作是公意的化身,以全体人民的公意来执政,从而以人民的名义开辟了通往专制独裁之路。君不见,希特勒最喜欢代表高贵的日耳曼民族,墨索尼里最喜欢代表意大利人民,列宁最喜欢代表工人阶级利益,我们则最喜欢代表广大人民群众的利益。

近现代西方政治的成功不在于统治者是公意的化身,而是“实现了把统治者关进笼子里”、“实现了对统治者的训服”,而这靠的就是分权制衡,是宪政。

历史一再给我们的经验教训是,民意是很容易被别有用心的人利用的。真正防独裁的方法是分权制衡,是对各种权力进行限制,让它们在规定的范围内运行。在此框架下实行民主,否则民主是很容易转为专制的。本文的前半部分在论述选拔有才能的人做官的方法,后半部分就是在论述约束官员的分权制衡方法。我认为这样的政府既是人民有权的政府,又是官员有能的政府。我认为当官就应该有能力为人民办事,没有能力为人民办事就没有资格当官,而这却是很多人一再忽视了的问题。

一个人民有权,但官员无能的政府绝不是最好的政府,而只能是很多民主主义者无奈承认的“最不坏的制度”;一个人民有权,官员又有能的政府才是最好的,才是最值得我们追求的。

一、投选与考选:两种不同的取代世袭制的选官制度:

一个现实可行的能力治国社会应该是哪样的?既然是现实可行的就不能是大脑凭空想像出来的,而应当是对人类历史经验的总结。值得庆幸的是,西方和中国的长期历史实践都为我们提供了十分有价值的经验。

西方为我们提供的是民主投票选举制(简称投选),中国为我们提供的是科举考官制(简称考选)。投选依据的基本原理是少数服从多数,多数人的决定通常要比少数人的决定更正确;考选依据的基本原理是治理国家是需要非常丰富的专业知识和非常强的能力的,因此就必须培养治国者这方面的知识和才能,并通过考试的方法选拔最优秀的人才来作官。

西方由于受血缘关系的影响较小,因而其政治制度较早的摆脱了血缘关系的束缚。古希腊的政治经历了“王政→僭主→民主”的转变,王政时期是血缘关系较浓厚的时期,政治制度以世袭制为主;僭主时期是过渡和混乱时期,是血缘关系对政治的影响减弱的时期;民主时期很大程度上摆脱了血缘关系对政治的侵蚀。

但西方国家受外族入侵的影响非常大,外族入侵常常从根本上改变了他们的民族成份和文明进程。中世纪的西方就是由于处于原始落后的部落阶段的日耳曼人的入侵,使他们又退回到了血缘关系比较浓厚的时期,所以逐渐建立起了君王和封臣的封建世袭制度。近代西方就是在摆脱这种封建世袭制度的过程中开始的,以民主投票选举制取代世袭制,以宪政制度取代君主独裁制就是这一历史时期的重大进步。

中国由于受血缘关系的影响很大,因此摆脱血缘关系对政治的侵蚀要艰难的多、时期长的多。但中国受外族入侵的影响比较小,远没有西方波折。中国的政治制度转型可以简略的表述为:西周(王权+官权)世袭制→秦至清废除官权世袭制→清之后废除皇权世袭。科举制正是在官权世袭制废除后,经历了察举制、九品中正制后,发展完善起来的一种新的有效的选拔有才能的官员的制度。

古希腊的直接民主制,从梭伦改革奠定雅典民主政治的基础算起,距今已有2600多年的历史(但近代西方的代议制民主,从1688年的英国光荣革命算起,只有320年的历史);中国的科举制,从隋朝大业元年(605年)进士科举出现算起,至1905年废除科举,科举制在中国整整存在了1300年之久。它们都是在摆脱血缘关系对政治的侵蚀的过程中建立起来的一种新的选拔官员,对官员授权的制度。

也就是说,在它们取得主导地位之前,官员主要是通过世袭的方式产生的,是对血缘亲属授权(另外就是通过战争、政变等方式篡夺,或对有功的大臣授权,但这些方式后来也都逐渐转变成了对血缘亲属授权);而在它们取得主导地位之后,官员主要是通过投票选举或科举考试的方式选拔的,是对大家认可的或有知识有文化的有能力的人授权。

西方人将投票选举这种方式称之谓民主制,中国古代的科举制虽然没有人称之谓民主制,但它其实也是一种平民制度。在隋唐开创科举制之前的两晋南北朝,官员被世家大族把持着,隋唐开创科举制之后官员逐渐变成以平民官为主。如果民主意味着平民可以参政议政,那么科举制的作用就是为平民提供了一条参政议政(做官)的途径,从这个意义上讲,它其实也可以称之谓民主制。只是中国古代还保留了皇权世袭制,因此科举制只是皇权世袭制下的民主制而已,如果皇帝也需要通过科举的方式产生的话,那么它的民主性就将显露无疑了。

西方由于其分裂性,所以产生的是投票选举这种由下选上的制度;而中国则由于其统一性,所以产生的是科举制这种上选下的制度。但是不管是下选上,还是上选下,这两种制度都是能真正选拔人才的制度,而不像世袭制是以血亲为选拔的首要条件。因为投票选举,选拔的是众人认可的人,而众人之所以认可,一般是因为他比大家有才能、能领导大家更好的做事,并值得大家信赖;科举制选拔的是有知识、有文化的人,而有知识、有文化的人是社会的精英,因此选拔的同样也是人才。我们现今要做的是,根据中国的国情将这两种选拔有才能的官员的制度最好的结合起来。

二、投选制的适用条件及正确使用方法:

投选需要选举人对所需投票表决的人非常了解和有这方面的评估能力,并且选举人应具有大致相同的水平和能力,这样才能保证“多数决定少数”这一原则的可靠性。实行投选制需要避免,让不具备某方面知识背景、评估能力,对候选人不了解的人投票选举这方面的专业人才。

其实这是一个再简单不过的道理了,比如下围棋,如果大家都是同段位棋手,那么多数人下少数人赢的可能性确实很大;但是如果不是同一段位,那么“多数人的决定通常要比少数人的决定更正确”在这里是根本行不通的,100个一段棋手也很可能下不赢1个二段棋手,这不是人的数量问题,而是棋手的水平问题。另外,如果我们让100个不会下围棋的象棋特级大师与1个一段围棋棋手下围棋,也不可能下的赢,因为这毕竟不是他们擅长的领域。

一个是层次问题,一个是领域问题,“多数决定少数”原理的适用范围只能是同一层次同一领域,不同层次不同领域是不能适用的。正是因为这个原因,所以我对西方的民主选举制一直是有批评的。也正是因为看到了西方民主选举制的一些弊病,王力雄先生提出了“逐层递选制”、“递进民主”的改良方案,强调民主选举应限定在“经验范围内”,而反对“超经验范围”选举。

但“逐层递选制”本身就是指下一层选举上一层,这也违背了“‘多数决定少数’原理的适用范围只能是同一层次同一领域”这一条,但作为解决上一层的授权问题(即由下一层授权),我认为这一违背是可以接受的。另外,“逐层递选制”最大限度的剔除了直接民主制和代议民主制的弊端,对民主选举作了合理化的改造。

古希腊的直接民主制和近现代西方的代议民主制都没有遵守上面所说的投选制的适用条件,犯了“超经验范围”选举的错误,所以选拔的人只能说比常人更有能力一些,但很难选拔出真正的治国精英。不过,直接民主制和代议民主制与那种只选拔血亲的世袭制相比,却是天大的进步!

三、考选制的适用条件及正确使用方法:

考选制需要我们能够将所需的人才类型、标准制定成考试内容,因此这需要我们对相关的领域有比较清楚的认识。实行考选制需要避免,对人类认识的还不太清楚的领域人为的制定成考试内容。

对于官员的考选,人们通常的疑问是,一个人是否适合做官很难用一个明确的标准来衡量和评价。我不认同这个观点,我认为可以从后天知识、先天智力和实践能力三个方面来考选。

对于一个人的后天知识的评价相对来说是比较容易的。比如,一个县长就应该对本县的一些基本情况(本县的社会政治经济状况、地理环境特点和资源状况、历史人文特点等)很了解,这样他才能正确决策本县的发展;另外他也应该对本县所属省、以及周边县的情况比较了解,这样他才能正确处理本县和所属省及周边县的关系;还有他也必须对本国的社会政治经济制度等比较了解,这样他才能更好的在国家的行政管理体系中运作;最后,他还必须对科学技术有一定的了解,因为现代社会的发展很大程度上是由科技推动的。相应的,其它各级官员也应该具备与其级别相匹配的知识。我们可以将这些知识作为考试内容对其进行衡量和评价。

对一个人的先天智力的评价现今也已经有了测智商的方法,因此这方面的评价也不是难事。我们可以将官员应具备的智力类型做成相关的智商测试题目,然后进行测试。另外,一个人的先天智力会表现在后天学习知识及实践过程中,通过后天知识和实践能力的评价其实也可间接的评价出一个人的先天智力,因此这方面的测试也许可以省略。

上面的两种评价,我们可以称之谓前置评价(科举、文官考试),即工作之前的能力评价。通过了这种评价,只能说其具备了当某种官员所应具备的基本知识和智力。

对于一个人的实践能力,我们可以进行后置评价,即给予通过了前置评价的人以2、3年的试用期(只能担任副职和次要职务,或从基层做起),然后根据试用期的工作业绩,决定其是否留任。只有通过了后置评价的人才能正式做官。

在通过了上面所说的前置评价和后置评价之后,选拔出来的官员肯定就是真正有能力的人了。

四、西方的结合:

投选制和考选制,这两种选官制度不能简单的说谁优谁劣,而只是说适用环境和条件的不同,所以我们需要针对它们各自的适用环境和条件而针对性的采用。但我个人认为,在绝大部分情况下,两者其实都是可用的。只是考选制产生于中国,所以更符合中国的国情——统一性;而投选制产生于西方,所以更符合西方的特点——分裂性。

但从另外一方面讲,考选制更符合当前日益分工化、专业化的社会特点;而投选制更符合比较原始的、混沌的社会状态。因为专业化需要专业的知识,所以更适合考选;而原始的、混沌状态更依靠人的主观能动性,所以更适合投选。

因此,中国应该更多的采用考选制,再以投选制为补充。

值得注意的是,现代西方国家已经将这两种选官方法做了结合使用。西方的官员分为两种类型:政务官和事务官。政务官由投票选举产生或由民选机关任命产生,实行任期制,对选民负责;事务官则由法律规定的部门和程序通过考试产生,终身任职,不受选举的制约。通过投票选举政府领导人是西方人的发明,而通过考试选拔官员则是中国人的创造。事务官又叫文官或公务员,西方国家的文官制度是学习中国古代的科举制而发展建立起来的。

在19世纪中期以前,英、美等国政坛均实行“政党分赃制”(或称之谓“政党分肥制”)。 这是一种以“政治上可接受性”为标准的政治录用体制,一般由执政党根据录用对象的政治立场、政治忠诚和经济支持来决定取舍。这种制度的重大缺陷是,随着执政党的定期更迭,政府行政人员经常大规模地换班,由此形成了“一朝天子一朝臣”的政治局面,其结果一方面是搞掉了大批精于政府行政业务的管理官员,严重破坏了国家统治秩序的稳定性和政府工作的连续性;另一方面又容易使各种昏庸无能之辈和一些阿谀逢迎之徒盘踞权力的宝座,致使政府缺乏人才,行政管理紊乱,工作效率低下。

按单一政治标准的选官制存在着明显而严重的弊端,它不仅大大降低了官员的业务素质和政府的行政效率,还导致严重的腐败,当时欧美政坛以钱谋官、卖官鬻爵之风盛行。针对“政党分赃制”的积弊,英、美率先进行改革,效仿中国科举制,建立了独立于政党政治之外的政府官员的“考选制”。

“考选制”的建立,意味着西方政治体制中官僚政治的产生。从此,西方政治精英中出现了一批不同于传统政客的,经考试进入权力体系的职业技术官僚。现代西方政体中的所谓“文官”或“公务员”主要是指这批职业技术官僚。“考选制”的实质是将“业务标准”引入官员录用标准,以利于统治效率的提高。

西方文官制度中公务员的考试录用,在形式上与当年中国的科举制有相似之处。现在西方国家对公务员的考选中的公开竞考,多级考试、逐步淘汰等原则和方式都直接继承了中国的科举制。

所不同的是:现代西方国家基本上是将录用对象分为两类:政客(又称为政务官)与官僚(又称为事务官),分别依据不同标准进行衡量——政客以政治标准为主,强调对选民负责;官僚以业务标准为主,强调要有工作能力。

西方的政治体制从微观上看是党政分立的——政务官与事务官的分离,但从宏观上看却是党政合一的——政务官与事务官共同构成行政官员。

而科举制同时以这两个标准进行衡量,即一方面强调官员应当有业务素质,另一方面强调政治忠诚。中国古代的政治体制,从某种角度看是单纯的行政管理体制,但从另一角度看却是某家王朝党政合一的体制。

数据显示,美国联邦政府现有文官250万,政务官仅4000人左右,两者的比例为625/1。在其它西方国家,文官与政务官的比例同样是惊人的。从这一点看,即使是西方国家主要也是采用的考选的方式选拔官员,而非投选。另外,文官没有任期限制,只要不犯严重错误任职是终身的;而政务官随政府更换,任期很短,美国政务官平均任期仅22个月,因此常常是对其工作还没熟悉或刚熟悉就下台了。再加上,文官的专业知识优势、信息优势、时间优势三大优势,这些因素造成了政务官对事务官很难有效控制。因此,西方国家虽然表面上民主投票选举很热闹,但实际上是文官在治理国家。由此可见,中国古代的科举制对西方的影响是多么的巨大!

我个人认为,造成西方国家大规模采用文官的根本原因是王力雄所说的“超经验范围”选举。如果西方国家采用王力雄的“逐层递选制”、“递进民主”,将投票选举限定在“经验范围内”,这样产生的是大量的政务官,就不需要采用那么多文官了。由于现代西方国家采用的都是“超经验范围”,这种选举的有效性和效率是很低的,是很难选拔出真正的治国人才,这样西方国家就不得不学习中国古代的科举制而采用大量的文官来弥补其缺陷。

但是西方国家没有采用王力雄的“逐层递选制”、“递进民主”,也是有其历史社会原因的。那就是西方国家的民主,不论是古希腊的直接民主,还是近代现的代议制民主,它们最开始都是少数贵族和有钱人的民主,然后逐渐扩大到整个公民的。也就是说,西方人的民主是由上而下逐渐扩大的;而不像王力雄的递进民主,是由下而上扩展的。

五、西式三权分立制:

投选和考选解决的是官员的产生方式,即是按血亲世袭做官,还是选拔有能力的人做官。但是官员的产生方式和政府首脑的独裁专制,是相辅相成的关系。因为,如果政府首脑是独裁专制的话,由于人的自私心理,他们通常更希望将其权力世袭给自己的子女,因此只要有可能,这种制度是很容易转化为世袭制的;如果政府首脑是非独裁的话,我们就必须要有专门的选拔政府首脑的制度,而目前西方和古代中国为我们提供的经验就是投选或考选这两种选拔官员和政府首脑的方法。但如果政府首脑是独裁的,却由于种种原因而又难以将权力世袭给自己的子女,那就只好采用禅让这种不稳固、人为性比较强的方式。

现代西方国家最成功之处就是从根本上解决了政府首脑的独裁专制问题,也就是美国总统小布什说的,实现了把统治者关进笼子里,因此值得我们学习。现代西方国家是用宪法解决政府首脑独裁专制问题的,宪法取代了国王或皇帝的地位,国家的最高统治者不再是有七情六欲的人,而是无欲无求的宪法,因此不会像人那样因掌握不受约束的无限权力而作恶。

何谓宪法呢?孙中山说,“所谓宪法者,就是将政权分几部分,各司其事而独立。”宪法的目的就是分权制衡,目前的西方采用的典型形式是“三权分立制”,即将权力分为立法权、行政权、司法权三个部分,让它们相互制衡,从而解决独裁专制的问题。

立法部门的议员由选举产生,由多人掌握,定期更换一部分,对选民负责。行政部门的政务官由选举产生或由民选机关任命产生,实行任期制,对选民负责;行政部门的事务官则由考试产生,实行终身制,对工作业绩负责。最高法院的法官由总统提名,经参议院同意后任命,实行终身制,对法律条文负责。

三权分立学说是由英国哲学家洛克提出,后经法国学者孟德斯鸠完善的。洛克提出“三权分立”学说的目的就是为了驳斥当时流行的君权神授说、世袭君主理论,从而限制和反对王权。不过洛克提出的是立法权、行政权、对外权的“三权分立”,实际上是二权分立。洛克身后,法国的著名法哲学家孟德斯鸠把洛克的雏形的“三权分立学说”发展成为完整的“立法、行政、司法”三权分立的思想。

如果我们说,独裁专制与世袭制是最相配的,那么宪政与投选和考选是最相配的。世袭制能加强独裁专制,独裁专制也最容易导致世袭制;宪政需要投选和考选来支撑,投选和考选也需要宪政来保障。

六、中式三权分立制:

我们如果考察一下中国古代,也会找到“三权分立制”。

依据《尚书大传》、《礼记》等书,西周王朝的最高官员就是大司徒、大司空、大司马,号称三公,就是行政、司法、军事的三权分立。

西汉时期实行“三公九卿制”,“三公”为丞相、御史大夫、太尉。丞相是最高行政长官,御史大夫行使监察权,太尉是最高军事长官,因此是行政、监察、军事的三权分立。

隋唐时期建立了一套组织严密的中央官制,就是“三省六部制”,“三省”就是中书省(隋称内史省)、门下省、尚书省。中书省是决策机构,负责草拟、颁发皇帝的诏令,其作用类似于西方的立法;门下省是审议机构,负责审核政令,驳正违失,其作用相当于西方的司法;尚书省是执行机构,负责贯彻执行重要政令,相当于西方的行政(执政)。因此,是决策权、审核权、执行权的三权分立。

隋唐时期的“三省”制度至少在形式上与西方的三权分立制度非常像。但中国古代的三权分立与近现代西方的三权分立还是有很大区别的,那就是西方的三权分立是为了反对和限制王权,是将王权一分为三——立法权、行政权、司法权,让它们相互制衡,从而解决独裁专制的问题。而中国古代的三权分立不是皇权的三分,而是皇帝下面的直属官员的权力三分,是皇帝为了防止皇权旁落,避免权臣专权,而对下面的直属官员进行的分权制衡。

但在西方,宪法却相当于中国古代皇帝的地位,而西方的三权分立是宪法下的三权分立。从这点看,又与中国古代的皇帝下的官权的三权分立有相似之处。也就是说,中西方的本质区别其实并不是在三权分立制上,而是在皇帝和宪法的区别,即是皇权至上,还是宪法至上。

不过,中国大的发展方向却是,西周(王权+官权)世袭制→秦至清废除官权世袭制→?废除皇权世袭。因此我们有理由思考这样一个问题,假如近代中国不是由于受到西方的影响,皇权世袭制是否最终也会废除?废除皇权世袭制后,中国会发展出什么样的本土制度?我认为一种自然而合理的推论是,国家的最高统治者也需要通过科举的方式产生,因为科举制本身就是中国古代在解决废除世袭制后逐渐发展出来的最适合的一种选拔官员的制度,而皇帝本身其实也是官员,只不过他是最高官员吧了。与之相配套的可能就是决策权、审核权、执行权的三权分立制。

事实上,近现代中国虽然有康梁追求“君主立宪制”、孙中山追求“共和制”,但都没有成功,但皇权世袭制、皇帝制度废除了却是真真切切的。这说明了什么呢?说明中国由于固有的历史传统、社会特点,还没有来得及适应西方的君主立宪制、共和制,但皇权世袭制、皇帝制度作为中国古代的最大政治问题则借助西方人的理论武器给清理掉了。我们现在正处于废除了皇权世袭制、皇帝制度,但还处于僭主统治的时期。

七、我们的结合:

自从隋唐科举制建立之后,官员的选拔已经有了比较好的方法,因此当时中国最大的问题不再是官的问题,而皇帝独裁和皇权世袭的问题。但是,由于皇帝是国家的最高掌权者,皇帝本身出问题了,下面的官员也自然会跟着出问题。因此,皇帝的问题不解决,官的问题也不可能得到根本解决。

我们现今,一方面需要借鉴西方的经验解决皇帝的问题,以防止政府首脑独裁专制,掌握了不受约束的权力;另外需要将中国古代的考选与西方的投选结合起来,以便选拔最有才能的人来治理国家。

〈一〉、中央最高权力机构——立政、行政、司政的三权分立:

现代西方通过立法、行政、司法的三权分立方式解决了政府首脑独裁专制的问题,通过民主选举的方式解决了政府首脑世袭的问题。

但西式三权分立分为三大类型:一、以行政为强势权力机制的总统制,如美国;二、以立法为强势权力机构的议会制,如英国,其实并非严格的三权分立;三、介于两者之间的半总统制,如法国,也并非严格的三权分立。

从实践效果看,像美国的那种以行政为强势权力机构的总统制是最好的,因为那种以立法为强势权力机构的议会制容易相互扯皮,议而不决,从而降低行政效率。

中国十分有必然借鉴西方的三权分立制解决政府首脑的独裁专制问题,但我更愿意将西方三权分立中的“立法”改称“立政”,“司法”改称“司政”。因为我认为,正如中国古代有“泛礼治”化的倾向一样,西方有“泛法治”化的倾向,而政治就应该是以“政”治国,“法”和“礼”只能作为两个辅助工具。

我们知道,宪法是国家的根本大法,而宪法其实就是“政治法”——“政律”(与法律、礼律相对称),西方国家的政体常被称之谓为“宪政”。这说明了西方国家虽然有“泛法治”化的倾向,强调以“法”治国,但他们“法”的核心仍然是“政”,仍然摆脱不了以“政”治国这个主体。

也就是说,在中央最高权力机构上,我们采用立政、行政、司政的三权分立的形式。

其中,“立政”由议会掌握,主要作用是修改宪法(政律),但行政部有否决权,行政部否决后,议会需要更多的票数才能通过(比如三分之二以上或更多,这个可以根据宪法的不同部分的重要性在最初立宪时作为宪法的修宪条例制定在宪法中);制定选拔官员的考试标准,由专门的考试部(科举部)实行,司政部审议,行政部可以提出建议或否决,行政部否决后议会需要更多的票数才能通过;制定官员的工作政绩的考核标准,由专门的考核部(监察部,在我看来考核其实就是起到监察官员的作用,即考察核实一个官员是否称职)实行,司政部审议,行政部同样可以提出建议或否决。

“司政”由司政部掌握,主要作用是在行政部和议会出现争议时,根据宪法作最后裁决,以解决双方的矛盾。

“行政”又可称之谓“执政”,由行政部掌握,主要作用是制定国家的发展规划,并实施这些规划,及管理地方。

〈二〉、管理地方的权力机构——考试、行政、考核的三权分立:

在借鉴西方的三权分立制解决了政府首脑独裁专制的问题之后,我们应该尽量提高行政部门的效率。中央集权是一种十分高效的行政制度,中国是有二千多年中央集权传统的国家,这说明中央集权制是十分符合中国的国情的——大一统的特性。

这里需要说明的是,中央集权制是一种地方管理制度,即中央以集权的方式来管理地方,而不是指政府首脑集权专制。它与封建制、联邦制这样的地方分权是相对立的,同作为国家的最高权力机关的立政、行政、司政的三权分立制并不矛盾。
一种十分有效的制度,如果是被恶人掌握并缺乏相关的制约淘汰机制的话,它做起恶来是十分可怕的;但如果是被好人掌握并有相关的促进机制的话,它行起善来又是十分便利的。世袭君主制是一种最容易制造恶人统治者的制度,世袭君主制下的中央集权制是一种最坏的制度;但是宪政下的中央集权制却可以成为一种最好的制度。

因此,中国应该学习的是类似于美国的以行政为强势权力机构的总统制,而非类似于英国的议会制至上制,也非法国的半总统制。但是美国的联邦制(地方分权)却是中国应该避免的。早在二千多年前,秦始皇就以中央集权的郡县制取代了先秦地方分权的封建制,这是中国历史上的一次重大进步,我们不能学习别人的经验将落后的东西也学回来了。

也就是说,中国在对地方的管理上应该实行中央集权制。具体而言,就是在对地方的管理上应该实行“枝杆”式的考试(科举)、行政、考核(监察)的三权分立制(我以前称之谓三部协调制)。即中央、省、县三级的每一级都设考试、行政、考核三个部,同一级同一地方的这三个部门是以行政为主导、考试和考核为辅助的并级机构,下级的这三个部同归上级行政部管。而不是实行那种从中央到地方的考试和考核的“一条边”制,这主要是为了让地方行政部也有一定的自主权。但行政部是从中央到地方的“一条边”制,中央集权制主要就是体现在这种行政部的“一条边”制上。

其中,考试部的作用是根据上级行政部的要求为本级行政部选拔下属官员,以防同级行政部任人唯亲;考核部的作用是根据上级行政部的要求对本级行政部的下属官员进行评估,以防同级行政部庇护下属;行政部的作用是服从上级行政部的领导,管理所辖地区及下级官员。

也就是说,行政部并不能直接选拔任用下属官员和考核下属官员,即并不掌握选官权和核官权,但可以将自己的要求提交给上级行政部,上级行政部批准后由本级考试部和考核部分别实施。但考试部、考核部本身没有处理权,处理权在上级行政部,以防它们的权力过大,而削弱了同级行政部的权力。

如果行政部对同级考试部、考核部的工作不满意,可向上级行政部回报,由上级行政部处理。

中央集权制的特点是重要事务和分歧最后都由上面说了算。

西式三权分立制的逻辑是,立法——事前先定出规矩,行政——按这些规矩办事,司法——检查这些事有无违反规矩,有则纠正或处罚。立法、行政和司法,分别对应于行为的事前、事中和事后三个阶段。

而我们所说的考试、行政、考核的三权分立制的逻辑则是,考试——选官,负责选拔官员,是官员的入口;行政——做官,负责具体的管理事务;考核——核官,负责考察核实官员是否称职,是官员的出口。它们分别对应的是官员的三个阶段。

〈三〉、总结:

我们上面实行的是类似于孙中山先生所说的五权宪法——立政、行政(执政)、司政、考试(科举)、考核(监察),但很明显与孙中山先生的五权宪法又有不少区别。

其中,立政、行政、司政的三权分立制是中央最高权力机构,采用的是类似于美国的以行政为强势权力机构的总统制,为的是防止政府首脑独裁专制,但又不过于削弱行政力量。但司政部有向地方派出的机构以解决地方的政律、法律、礼律问题;立政机构(议会)也有政党、社团等相关配套的民间组织,以支撑它的运作。
而考试、行政、考核的三权分立制则是管理地方的权力机构,实行以行政为“杆”、考试和考核为“枝”的中央集权制,为的是提高行政效率。

中央级别的行政则是这两种权力架构的结合点。

但对于乡(社区)、村(居委会)、生产队(居民小区)这类基层组织,则可以采用王力雄所说的“递进民主”的自治形式。

镇则是地方和基层的结合点。

之所以中央、地方、基层不采用同样的形式,这是因为中央和基层是两个特殊的层级。中央是国家的最高层级,因此需要有议会这样的代表民意的权力机构,以便“立政”;而基层是国家的最下层,是真正属于广大人民的层级,因此最好实行基层自治的形式以便最好的体现民主。

至于地方,它属于国家的中级机构,既有上级——中央,又有下级——基层。如果它的上级——中央合理,就能够比较好的管理它;如果它的下级——基层是自治的,它就难以伤害人民。

中央最需要的是合理(既能防独裁,又能少闹内讧,还能比较快速正确的决策),地方最需要的是效率,基层最需要的是自治和民主,这就是我们对中央、地方、基层采用不同形式的逻辑。

〈四〉、官员的选拔——考选与投选的结合:

民主投票选举虽然使西方解决了政府首脑世袭的问题,但是西方的民主投票选举采用的是王力雄所批评的“超经验范围”选举,因此选举的有效性是非常低的,是很难选拔出真正的治国人才的。但是西方并不是采用的王力雄的“递进民主”来解决这方面的问题,而是借助于中国古代的科举制解决的。他们把行政部门的官员分为政务官和事务官两大类,政务官只占极少数,是通过“超经验范围”的选举或是由民选机构任命的;事务官占绝大部分,是通过考试的方法选拔的。

在官员的选拔问题上,我认为司政部的官员是最适合采用类似于中国古代的科举方式选拔的,是最纯粹的事务官。因为政律、法律、礼律等都是十分死板的知识性的东西,而司政部门的官员应该是这方面的专业人才,因此是最适合通过考试的方式选拔的。司政部门的官员不应有任期限制,除非出现失职或能力欠佳。

而立政部门的官员(议员)则最适合采用西方的民主投票选举的方式选拔,是最纯粹的政务官。因为议员是民意的代表,所以应该由人民对那些最能代表他们利益的政党进行投票,再根据这些政党的得票率决定它们在议会中的议员数量,由政党派出相应数量的党派领袖作为议会的议员。由于人民直接选举的是政党而非议员,一个有实力的全国性的政党是对于广大人民来说并非是“超经验范围”的,而是“经验范围”内的,所以这样的选举是有效的。立政部门的官员(议员)应经常轮换,所以应有任期限制。

但行政部门的官员最好是采用考选与投选相结合的方式,即行政部门的官员必须先通过考试的方式选拔,但是仅通过了考试选拔出来的官员只能做副职或担任次要职务。主要职务的官员最好由在一起工作的同事(确保选举在“经验范围”内),通过王力雄所说“逐层递选”的方式产生。因为同僚之间是最为了解的,谁有能力谁没能力一清二楚。行政部门的官员最好是政务官和事务官的合一。行政部门的官员也不应有任期限制,而应根据工作业绩和同僚的认可优胜劣汰,任期限制会搞掉大批经验丰富的人,不利于能力治国。

至于中央级别的考试和考核部门的官员应由议会任命,因为为了提高行政效率,我们对地方的管理采用的是中央集权制,这样导致中央行政部门对地方的权力过大,所以中央就应该再借助中央级别的考试和考核这两种管理地方的权力机构对它进行约束。但地方级别的考试和考核部门的官员,由上级行政部门从与它同级的考试部门选拔出来的官员中任命,并且由与它同级的考核部门来考核。因为,毕竟我们对地方的管理采用的是中央集权制,下级考试、考核部门都是直接为上级行政部门服务的。

〈五〉、政权和民权、选政与治理的结合:

立政、行政、司政三权分立的中央最高权力机构,考试、行政、考核三权分立的管理地方的权力机构,再加上乡(社会)、村(居委会)、生产队(居民小区)的基层自治组织,它们共同构成了国家的政权机构。议会,政党、社团这些体现民意的民间组织,再加上基层自治组织共同构成了国家的民权机构。

议会和基层自治组织是民权机构与政权机构的结合点,议会是在最上层结合,目的是为了把民意反应到国家的最高层,参与国家的建设,为国家“立政”;基层自治组织则是在最下层结合,目的是直接体现民主,进行管理建设。政党、社团这些民间组织的作用是,将议会和基层自治组织连结起来,它既参与基层自治组织的建设,又参与议会的参政、议政和选拔任命议员。

基层自治组织,政党、社团这些民间组织,议会,这三者共同构成了从下往上的国家选政机构;中央权力机构、地方权力机构、基层自治组织,这三者则共同构成了国家的从上往下的治理机构。它们共同形成了一个圆形的循环体系。


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