第二章 建立人民有权与政府有能的公共政府


中国近代革命的先行者孙中山先生的很多思想是很有价值的,值得我们学习和吸收。比如,他的权力分治思想、考试与投票相结合的思想、五权宪法等等。与那些食而不化的全盘西化主义者相反,孙中山先生能较好的将西方的先进思想与中国传统文化中有益成份相结合,并与当时的中国革命实践相结合。中国的未来之路必然是站在孙中山先生的肩膀上向前走。

孙中山先生将西方的共和思想与中国传统的“天下为公”的政治理想相结合,将共和解释为,天下为公,国家权力是公有物,国家的治理是所有公民的共同事业。以此作为有力武器,来反对统治二千多年的“天下为私”的皇权政治。

在消灭了“天下为私”的皇权政治之后,我们应该建立一个什么样的“天下为公”的政府——公共政府呢?孙中山先生还有另外一个很重要的思想,那就是“权能分治”。即把国家的政治权力分为“政权”(或者“民权”)和“治权”两部分。他说:“政是众人之事,集合众人之事的大力量,便叫做政权;政权就可以说是民权。治是管理众人之事,集合管理众人之事的大力量,便叫做治权。

所以政治之中,包含有两个力量:一个是政权,一个是治权。这两个力量,一个是管理政府的力量,一个是政府自身的力量。”“在我们的计划之中,想造成的新国家,是要把国家的政治大权分开成两个。一个是政权,要把这个大权完全交到人民的手内,要人民有充分的政权可以直接去管理国事。这个政权便是民权。一个是治权,要把这个权完全交到政府的机关之内,要政府有很大的力量治理全国事务。这个治权,便是政府权。”

这样,国家的政治权力就被分成了两个部分:一部分是“政权”,或者称之为“民权”,简称“权”;一部分是“治权”,简称“能”。“权能分治”的目的是为了造就一个为人民谋福利的万能政府,在人民掌握“政权”的前提下,把“治权”完全交给政府去行使,“如果政府是好的,我们四万万人便把他当诸葛亮,把国家的全权都交给他们;如果政府是不好的,我们四万万人便可以行使皇帝的职权,罢免他们,收回国家的大权。”

古希腊雅典的民主是平民能够直接参政、议政的民主,我们现今一般称这种民主为“直接民主”。这种民主并不选举出独立的政府来治理城邦,而是其本身既是“政权”,又是“治权”。这种民主对有能力的人非常畏惧,他们认为选举有利于名门望族及有能力的人,所以除非必要(如选举军事将领),他们不采取选举,而是采用抽签、轮流的方式决定人选。不仅如此,他们还采用“陶片放逐法”,对那些最具有声望和能力的人进行放逐——离开城邦,期限为10年(一说5年),被放逐者无权为自己辩护。

与之相反,以柏拉图的《理想国》为代表的思想,主张国家应该由有能力的人来统治,来治理。《理想国》把国家分为三个阶层:受过严格哲学教育的统治阶层、保卫国家的武士阶层、平民阶层。柏拉图的《理想国》同样是“政权”和“治权”相合一的,只是掌握在精英手里,而非平民手里。“理想国其实是用正确的方式管理国家的科学家的观点”。

雅典民主虽然很好的保护了“民主”,却不利于社会的进步。人类社会的进步是需要人才引领的,将人才当作瘟疫一样防备的社会一定不是一个好社会。柏拉图的理想国设想的是一个有能的政府,却没有防止个人专权的有效措施,另外平民的权益被严重忽视,同样也是不好的。

现代民主是建立在“普选权”基础上的代议制度,但代议制在近代一般被看作是“共和”的一种形式,如美国的宪法起草人之一麦迪逊所说,“我所说的共和国是指代议政体”。并且早期的代议制度其参政权是有财产资格、性别和种族限制的,享有这种权力的是极少数资产阶级,因此是够不上“民主”资格的。

近现代的代议制是和政党政治紧密相结合的。多党制我们现今一般也看作是一种民主的东西,但在早期,英美等国都形成了“政党分赃制”的局面。即执政党把官吏当作一种战利品,按照关系、任人唯亲的原则来分给自己党派的人员。该制度对于一个党派的内部团结是非常有利的,但官职成为政党的私有物,随所属政党的胜败而进退。因此造成用人不当,行政效率低下,政府浪费严重,官吏贪污舞弊,党派倾轧等严重问题。每一次选举后便发生一次人事大变更,使行政管理混乱,政治不稳定。

19世纪后,英美等国开始寻求解决“政党分赃制”的方法,常任文官制度的建立被提上议程。孙中山曾经说过,现在各国的文官制度,差不多都是学英国。穷源溯流,英国的文官制度是从我们中国学过去的。即学习的中国古代的科举选拔官员的制度。现在西方文官制度来源于中国的说法在政治学界也是得到世界公认的。

现今西方的官员一般分为两种:政务官和事务官。政务官是由选举产生的,或由民选机构任命的,随着政府进退,以政党在选举中的胜败为转移。任职考虑政治背景、党派关系、政治主张等,不必注意专业能力,实行任期制。事务官经过公开考试,择优录用,为常任制,不受政党更替影响,不能任意撤换,受文官制度保护。事务官实际操纵着行政机构的运转,是国家机器中的中坚力量,保证了政府的连续性。

政务官是民选的,或由民选机构任命的,是民意的体现,代表人民掌握“政权”;而事务官则是通过考试产生的,是 “能”的体现,掌握着政府的“治权”。西方现今的“两官分途”与孙中山先生的“权能分治”思想是一致的。

“两官分途”虽然解决了人民的“权”与政府的“能”的问题,但我觉得还有必要进一步完善。因为在行政、议会、法院的“三权分立”架构中,我觉得议会是最能体现民意,因此议会的议长和议员是最应该采用单纯的选举方式产生或由民选机构任命的;法院则最需要的是法官具有渊博的法律知识以及对法律条文的深刻理解,因此法官是最适合通过单纯的考试方法产生的;行政长官则最好兼顾“民意”和“能力”,即先通过考试的方式选拔出2-10名候选人,然后由人民通过选举的方式从这些候选人中选出自己喜欢的长官(这种方法也是孙中山先生首创的)。

美国的总统大多是无能之辈,美国的法官是由总统任命的,这些都是美国“三权分立”制度的不完善之处。而上面的方法正好可以解决这些问题,从而可以建立一种更完美的权能政府。


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